El comercio internacional del país se enfila a una nueva etapa marcada por la reforma a la Ley Aduanera que se discute en el Congreso. La iniciativa federal considera un rediseño estructural que impacta a eslabones clave de la gestión aduanera como los agentes aduanales, pero también a los Recintos Fiscalizados Estratégicos (RFE).
El régimen de RFE surgió a inicios del presente siglo, en 2003, para impulsar la inversión y fortalecer la competitividad de la industria exportadora del país. Se trata de zonas delimitadas del país que poseen regímenes fiscales y aduaneros especiales.
De acuerdo con especialistas, la iniciativa enviada a legisladores plantea controles más estrictos, nuevas obligaciones financieras y un marco sancionador mucho más severo para este régimen. El objetivo: cerrar espacios de abuso y fortalecer la trazabilidad de mercancías pero que, de aprobarse en sus términos, pondría en duda su atractivo y, por ende, sus alcances.
El atractivo de los Recintos Fiscalizados Estratégicos
Los Recintos Fiscalizados Estratégicos se diseñaron como una variante mexicana de las zonas francas internacionales. Su atractivo radica en que las mercancías podían introducirse al país sin pagar de inmediato los impuestos de comercio exterior, siempre que permanecieran dentro del recinto y fueran destinadas a procesos productivos o de logística.
“Es un régimen con reglas preferenciales que permiten no llevar a cabo pagos del Impuesto General de Importación al momento en que ingresa a territorio nacional. Es hasta que se extrae del mismo cuando se pagan, incluyendo el IVA”, dice Georgina Estrada, presidenta de la Asociación de Mujeres Aduaneras (AMA).
Al ingresar al régimen no se aplican regulaciones ni restricciones no arancelarias; excepto en materia de sanidad animal y vegetal, salud pública, medio ambiente y seguridad nacional, resalta la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) en su sitio web.
Del amor al odio
Sin embargo, la líder de AMA admite que el esquema no estuvo exento de problemas pues es cierto que ha habido casos en los que se detectaron abusos.
De ahí que la autoridad propusiera reforzar los controles en recintos fiscales, según lo planteado por Alfonso Ramírez Cuéllar, vicecoordinador del Grupo Parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados.
Preocupaciones desde la industria
Los Recintos Fiscalizados Estratégicos han sido vistos como un aliado natural para el impulso del Nearshoring al permitir que mercancías extranjeras sean introducidas con fines productivos y diferir el pago de contribuciones. Este esquema favorece la instalación de empresas en sectores como automotriz, aeroespacial y electrónico.
Zaira Padilla, de la Asociación de RFEs, sostiene que el régimen es clave para mantener la confianza de inversionistas; sin embargo, advierte que con esta iniciativa México se autolimita ante sus socios comerciales al imponer cargas financieras adicionales que otros países no exigen.
La iniciativa “resta competitividad frente a destinos que sí ofrecen incentivos claros para la atracción de inversiones”, alertó durante una sesión pública con legisladores de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados con motivo de la dictaminación de la reforma a la Ley Aduanera.
De acuerdo con Padilla los artículos 86-A y 135-B -que imponen nuevas cargas y ambigüedades- podrían neutralizar la utilidad de los Recintos Fiscalizados Estratégicos: “Aunque el régimen seguiría existiendo en la Ley, con estos cambios muere en la práctica”.
Entendiendo los ajustes propuestos para los RFEs
Pero ¿cuáles son los puntos que generan preocupación y por qué? De acuerdo con los expertos y análisis de despachos especializados, estos son algunos de los ajustes propuestos en la iniciativa de reforma que tocan fibras sensibles del régimen.
1. Vigilancia tecnológica permanente
El artículo 14, fracción IX, y correlativos del proyecto establecen que los inmuebles habilitados como RFE deberán incorporar sistemas de inventarios, videovigilancia y trazabilidad en tiempo real, enlazados directamente con el sistema electrónico aduanero algo que ya se realiza en la práctica, según Padilla.
Para Georgina Estrada, de la AMA, es uno de los ajustes que implica poner en Ley algo que está en reglamento; sin embargo, reconoce que este tipo de controles inciden en el costo de operación.
El objetivo es que la autoridad pueda cerciorarse de que las mercancías ingresan y que permanecen y que salen del recinto: “estos controles pueden generar cantidades adicionales para las empresas”.
2. Cuentas aduaneras de garantía
El artículo 86-A propone que quienes destinen mercancías al RFE deberán garantizar mediante depósitos las contribuciones y cuotas compensatorias provisionales. Para las empresas, esto significa cubrir de inmediato montos que antes se diferían.
De acuerdo con Padilla, esta redacción “obligaría a pagar impuestos antes del ingreso de la mercancía y posteriormente volver a pagar al asignarle un régimen definitivo”, lo que afectaría de lleno al flujo de efectivo.
Es un punto complejo, según Georgina, de la AMA. Gracias a la certificación IVA-IEPS las empresas pueden evitar el pago de impuestos y, en consecuencia, tener flujo.
El artículo aplica también para otros actores como los importadores y considera el aumento de 6 a 12 meses, el plazo de vigencia de las cuentas aduaneras de garantía. Esto implica tener que congelar el dinero por un año. “Es dinero que no puede utilizar para invertir, pagar sueldos…”, planteó Eduardo Díaz Gavito, de la Cámara de Comercio Internacional (ICC) en la reunión con diputados.
3. Restricciones a mercancías sensibles
El artículo 135-B faculta a la autoridad para definir, mediante reglas, qué mercancías no podrán ingresar al régimen, además de los petrolíferos ya restringidos.
Georgina, de AMA, subraya que el hecho de que “se incorporen ciertas mercancías que ellos consideren que no deban ingresar al régimen”, introduce incertidumbre para sectores que planean su logística con años de anticipación.
El legislador Ramírez Cuéllar anotó que el dictamen tiene como objetivos centrales combatir tres prácticas ilícitas: el “huachicol fiscal”, la manipulación de importaciones temporales -especialmente en la industria textil y del calzado- y el contrabando de azúcar, conocido como “huachicol dulce”.
4. Separación entre administrador y operador
El artículo 14, fracción VIII establece que quienes administren un RFE no podrán tener vinculación con quienes introduzcan mercancías en ese mismo recinto.
La disposición surge porque la autoridad detectó irregularidades y busca evitar que exista relación directa entre administrador y operador, según la líder de la AMA. Aunque responde a un objetivo legítimo, podría obligar a muchas empresas a reconfigurar modelos de negocios consolidados.
5.Ambigüedad contranatural
El mismo artículo 135-B plantea los casos en los que no se pagaran impuestos bajo el régimen de Recintos Fiscalizados Estratégicos (RFE). La modificación a su párrafo dos plantea que “no se pagarán los impuestos al comercio exterior, salvo tratándose de mercancías extranjeras en los casos previstos en el artículo 63-A o cuando se introduzcan con la declaración de ser objeto de elaboración, transformación o reparación”.
Padilla Leal, de la Asociación de RFE afirma que la redacción genera ambigüedad al inferir que las operaciones de elaboración, transformación y reparación dentro de los Recintos estaría sujeta al pago de impuestos, lo que contradice la esencia del régimen.
Aseguró que aunado con el 86-A, esto representa un doble impacto en el flujo de efectivo de las empresas lo que desincentiva la inversión y elimina de facto la razón de ser del esquema del RFE: “Su objetivo es precisamente facilitar el comercio exterior”.
6. Acreditación de procesos productivos
La reforma al artículo 135-B, fracción VI obliga a las empresas a acreditar con documentación técnica y contable que efectivamente, las mercancías introducidas para transformación, reparación o elaboración realmente pasaron por dichos procesos.
De no comprobarse, se considerará que se omitieron contribuciones. Esto, para Georgina, puede ser una traba: lo que puede verse como un control lógico, en realidad encarece y ralentiza las operaciones industriales.
7. Sanciones más severas
El artículo 178 endurece las sanciones: las infracciones en los RFE se castigarán con multas del 250% al 300% del valor comercial de las mercancías o de las contribuciones omitidas.
De acuerdo con TLC Asociados, esta sanción se vincula con el supuesto de infracción establecido por el artículo 176, fracción VI de la Ley Aduanera, la cual señala: “VI. Cuando se extraigan o se pretendan extraer mercancías de recintos fiscales o fiscalizados sin que hayan sido entregadas legalmente por la autoridad o por las personas autorizadas para ello”.
Georgina Estrada, de la AMA, plantea que aplica para quienes cometan infracciones relacionadas con control, seguridad, manejo de mercancías y por permitir el retiro de mercancías sin cumplir con ciertas formalidades.
“Esto puede ser complejo porque un error que pudiera interpretar la autoridad, se aplican multas de esta equivalencia… resultan tan onerosas e incluso desde mi perspectiva, inconstitucionales, básicamente”, señala.
“En la legislación nacional, las multas más grandes que existen son las de comercio exterior… El hecho de incrementar las multas incrementa el costo de hacer negocios”, mencionó Eduardo Díaz Gavito, de la ICC.
Agregó que puede ser hasta violatorio del artículo 3.3 del Acuerdo de Facilitación comercial de la OMC que exige multas proporcionales.
Riesgos de competitividad para México
La iniciativa de reforma a la Ley Aduanera abre una oportunidad para modernizar el marco legal de los Recintos Fiscalizados Estratégicos. Pero las y los especialistas coinciden en que, si se aprueba tal como está, el régimen corre el riesgo de convertirse en un obstáculo más que en una ventaja.
Georgina enfatiza que la prioridad debe ser la certeza: “Hablar de una Ley Aduanera moderna implica no solo un tema de equipamiento o plataformas digitales. Hay un tema de transformación profunda y sobre todo buscamos tener seguridad jurídica”
Zaira Padilla lo resume con una advertencia: “Parques industriales completos, con inversiones millonarias en operación o en desarrollo podrían perder su razón de ser y ver esas inversiones trasladarse a otros países”
Se prevé que a inicios de la siguiente semana la comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados votará el dictamen de la iniciativa de la Reforma a la Ley Aduanera.
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